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Kristina Hooper | 20 mars 2019

La politisation : une menace grandissante pour les banques centrales

Les États-Unis ont toujours eu une relation difficile et compliquée avec la notion de banque centrale. Dès le début, les critiques ont cherché à empêcher la création d’une banque centrale américaine et, aujourd’hui, les politiciens aux États-Unis et ailleurs dans le monde tentent d’utiliser les banques centrales comme outils pour atteindre leurs objectifs politiques. Selon moi, les banques centrales doivent absolument être indépendantes pour pouvoir contrer les effets économiques du chaos géopolitique.

 

Un concept hautement controversé

 

Après leur séparation de l’Angleterre, après avoir remporté la guerre d’indépendance, les États-Unis étaient lourdement endettés. Pour tenter d’alléger ce fardeau et de créer un agent fiscal unifié, Alexander Hamilton proposa la création d’une Banque des États-Unis inspirée de la Banque d’Angleterre, et elle fut créée en 1791. Cependant, de nombreux critiques, dont nul autre que Thomas Jefferson, ont dit craindre qu’un puissant gouvernement fédéral ignore les droits des États et fasse passer les intérêts commerciaux avant les intérêts agraires.

 

En fin de compte, « la Banque a été la proie de la montée des anti-fédéralistes à la Maison Blanche, en la personne de James Madison, et au Congrès ».1 Lorsqu’est venu le moment de renouveler sa charte en 1811, la motion a été rejetée par un seul vote dans chacune des chambres du Congrès.

 

Puis vint la guerre de 1812, qui a endetté davantage le pays et fait grimper le taux d’inflation, ce qui a forcé certaines banques à cesser leurs activités. Cela a amené le président James Madison à voir le concept de banque centrale d’un œil plus favorable; la Deuxième banque des États-Unis a donc été créée en 1816. Et, elle a réussi à contenir l’inflation et à atténuer les excès du cycle économique; de plus, les billets de cette banque centrale ont été largement acceptés comme monnaie commune en Amérique. Malheureusement, elle subit le même sort que la première banque centrale américaine parce que le président Andrew Jackson, malgré l’approbation du renouvellement de sa charte par le Congrès en 1836, a voté contre la motion.

 

Sans surprise, les États-Unis ont alors connu une période de forte inflation suivie d’une grave récession. Cela a donné naissance à un mouvement visant la création d’une troisième banque centrale américaine, qui a été promulguée par le Congrès. Or, le président John Tyler, qui était très sensible aux intérêts populistes en matière de droits des États en général et, plus précisément, aux préoccupations populistes concernant l’instauration d’une banque centrale, a posé son véto.

 

Ce n’est qu’en 1913 que le concept de banque centrale américaine a pris corps avec la création de la Réserve fédérale américaine (la Fed). En rétrospective, cela tient du miracle, compte tenu de l’opposition farouche à la notion de banque centrale américaine.

 

Méfiance envers les « élites »

 

Pour comprendre l’opposition des Américains à la création d’une banque centrale, il faut comprendre les racines populistes et rurales de l’Amérique. Le diplomate et politologue français Alexis De Tocqueville a dit qu’« une grande peur préoccupe les Américains », celle de la « centralisation ».2 C’était difficile à comprendre pour lui car, en France, la Banque de France était aussi française que n’importe quelle autre institution gouvernementale, mais ce n’était certainement pas le cas des banques centrales aux États-Unis, qui étaient considérées comme étrangères et non américaines.

 

L’opposition du président Jackson aux banques centrales découlait de sa perception, à savoir qu’elles constituent un outil pour les « élites », et cette critique a suivi la Fed tout au long de son existence. Louis McFadden, président du Comité bancaire et de la monnaie à la Chambre des représentants de 1920 à 1931, a excorié la Fed : « Cette institution diabolique a appauvri et ruiné le peuple américain… en raison des pratiques corrompues des vautours riches qui la contrôlent ».3 L’ancien membre du Congrès Ron Paul a, pour sa part, écrit un livre intitulé « End the Fed » qui, sans surprise, lance de vives critiques à l’encontre de la Fed et demande avec insistance qu’elle soit abolie.

 

Le rôle de la Fed aujourd’hui

 

Près de cent ans plus tard, on constate que la création de la Fed a joué un rôle déterminant pour aider le pays à se relever de la crise financière mondiale de 2008. Comme l’a expliqué l’ancien président de la Fed, Ben Bernanke, « la Réserve fédérale a pris des mesures extraordinaires pour fournir des liquidités et soutenir le fonctionnement du marché du crédit » en ayant recours à une politique monétaire hautement expérimentale4; cela a permis à la Fed d’empêcher les États-Unis et le monde de tomber dans le précipice d’une grande dépression. La Fed a prouvé son utilité en endiguant la crise grâce à des mesures de relance spectaculaires et en stabilisant les marchés.

 

À présent, la Fed et les autres banques centrales se trouvent dans une position tout à fait unique : elles ont utilisé des outils de politique expérimentaux tels que les politiques de taux zéro et les gigantesques programmes d’achats d’actifs, ce qui a fait augmenter la taille de leur bilan et baisser les taux d’escompte. Par exemple, le bilan de la Fed est passé d’environ 800 milliards de dollars avant la crise financière mondiale à environ 4,6 mille milliards de dollars.5 Depuis lors, ce montant a légèrement diminué, car les banques centrales s’efforcent d’assainir leur bilan et de se donner des « munitions » pour s’attaquer à la prochaine récession. Or, le processus de normalisation de la politique monétaire est lent et ardu; la Fed a d’autres chats à fouetter : elle doit donc tenter de normaliser suffisamment sa politique monétaire afin de disposer des outils nécessaires pour faire face à la prochaine récession, sans toutefois provoquer une récession prématurée en agissant trop rapidement. Cependant, la normalisation n’est pas encore très avancée, ce qui donne à penser que, si une autre crise grave devait se produire, les banques centrales devront peut-être avoir recours à d’autres outils expérimentaux de politique monétaire.

 

Il y a plusieurs années, l’outil de politique monétaire expérimentale auquel les dirigeants des banques centrales et les économistes avaient pensé et envisageaient d’utiliser était le « largage de liquidités par hélicoptère ». Cet outil avait été proposé à l’origine par l’économiste Milton Friedman dans les années 60 pour lutter contre la déflation extrême. À la base, le largage de liquidités par hélicoptère consiste pour les banques centrales à imprimer de l’argent (sans s’endetter davantage) qui sera dépensé dans le cadre de programmes gouvernementaux ou remis directement aux particuliers. Le largage de liquidités par hélicoptère est passé d’une théorie économique abstraite à un outil que les banques centrales pourraient utiliser lorsque le sujet a été abordé à l’occasion d’une conférence de presse de la Banque centrale européenne (BCE) au début de 2016; lorsqu’on lui a demandé si la BCE aurait recours au largage de liquidités par hélicoptère, le président de la BCE, Mario Draghi, n’a pas carrément écarté cette possibilité et a déclaré qu’il s’agissait « d’un concept très intéressant ».6

 

La politisation des banques centrales

Au cours des dernières semaines, les discussions et les débats se sont concentrés sur le concept de théorie monétaire moderne. À mon avis, la théorie monétaire moderne est très similaire au largage de liquidités par hélicoptère : elle repose essentiellement sur le principe selon lequel les pays peuvent imprimer de l’argent et emprunter dans leur propre devise sans avoir à se soucier de l’endettement croissant ni des défauts de paiement qui en résultent, étant donné qu’ils peuvent imprimer de l’argent pour rembourser leurs dettes. La théorie monétaire moderne est considérée comme une panacée capable de résoudre les graves problèmes budgétaires actuels.

 

Selon Kenneth Rogoff, économiste de renom, la théorie monétaire moderne consiste à « utiliser le bilan de la Fed comme vache à lait pour financer de nouveaux programmes sociaux à grande échelle ».7 Par exemple, la congressiste américaine Alexandria Ocasio-Cortez a évoqué la théorie monétaire moderne quand on lui a demandé comment le gouvernement parviendrait à financer ses propositions dans le cadre du Green New Deal. De même, le candidat à la présidentielle, Bernie Sanders, qui a mis la gratuité des études collégiales et universitaires dans sa plateforme électorale, a choisi la professeure Stephanie Kelton, militante de la théorie monétaire moderne, comme conseillère économique. Ironie du sort, le président Donald Trump a peut-être été l’un des premiers défenseurs de la théorie monétaire moderne pendant la campagne de 2016, lorsqu’il a déclaré ceci dans une entrevue accordée à CNN : « Les gens ont dit que je voulais accumuler des dettes et ne pas les rembourser; ces gens sont fous. On parle ici du gouvernement des États-Unis. Premièrement, il ne peut pas tomber en défaut de paiement car c’est lui qui imprime l’argent… »8 Il va sans dire que de nombreux économistes craignent que la théorie monétaire moderne passe d’une théorie économique abstraite à un outil de politique de la banque centrale en raison de l’ingérence des politiciens.

 

Pour moi, il s’agit du prolongement naturel de la politisation des banques centrales aux États-Unis depuis la création du pays. Au lieu de s’attaquer aux banques centrales et de militer en faveur de leur abolition, certains politiciens semblent vouloir adopter une toute autre approche, à savoir s’approprier les banques centrales et s’en servir comme outils. Cependant, je dois dire que c’est l’indépendance des banques centrales qui leur a permis de réussir. J’irais même jusqu’à dire que la Fed et les autres banques centrales sont les véritables héros de la crise financière mondiale; on doit cet héroïsme à leur indépendance.

 

Les banques centrales voient clairement la politisation comme une menace. En décembre dernier, Lesetja Kganyago, gouverneur de la Banque centrale sud-africaine, s’est dit préoccupé par les politiciens qui menacent de plus en plus l’indépendance des banques centrales et a ajouté qu’il ne s’agit plus d’un problème qui touche uniquement les marchés émergents. Au Brésil, où un candidat populiste a récemment été élu président, le nouveau gouverneur de la banque centrale tente de se tailler une plus grande indépendance : lorsqu’il a été assermenté la semaine dernière, il a plaidé en faveur d’une législation officielle garantissant l’autonomie de la banque centrale. Et, dans un rare entretien télévisé la semaine dernière, le président du conseil de la Fed, Jerome Powell, a souligné que la Fed était apolitique et qu’elle le resterait : « Il est très important que le public comprenne que nous allons toujours prendre des décisions en fonction de ce que nous pensons être le meilleur pour le peuple américain… Nous ne tiendrons jamais compte des considérations politiques. »9

 

Je m’attends à ce que le débat se poursuive tant que les politiciens verront des possibilités d’étendre leur pouvoir et le contrôle qu’ils exercent sur les banques centrales, conscients de l’immense pouvoir dont ils disposent. Cela pourrait se manifester par l’utilisation d’une théorie monétaire moderne, d’un largage de liquidités par hélicoptère ou de n’importe quel outil de politique monétaire expérimentale que les politiciens pourraient juger utiles. La lutte ne va que s’intensifier par suite de l’augmentation de la dette de l’État, qui laisse peu de choix aux politiciens pour tenter d’atteindre leurs objectifs politiques. Elle va aussi probablement s’intensifier en raison de la montée des mouvances populistes aux quatre coins du monde, qui pourraient se servir des banques centrales comme bastion de pouvoir et d’élitisme. Nous allons suivre cette situation de près, car l’éradication d’une banque centrale n’est pas sa seule menace existentielle; lui retirer son indépendance peut être tout aussi dommageable.

 

Événements à surveiller cette semaine

Ce sera une autre semaine chargée pour les marchés financiers. Voici ce que nous allons surveiller :

 

  • Brexit : La semaine dernière, plusieurs événements ont eu lieu, notamment le deuxième rejet par le Parlement de la version révisée du plan de Brexit de la première ministre Theresa May. Le Parlement a aussi rejeté catégoriquement un Brexit « sans accord » et voté en faveur d’une demande de prorogation de l’article 50 au-delà du 29 mars. Mme May envisageait à l’origine de soumettre sa proposition de Brexit à un autre vote cette semaine, mais le président de la Chambre des communes, John Bercow, vient d’annoncer qu’il ne permettra pas un troisième vote sur le même accord, ce qui n’a fait qu’ajouter à l’incertitude. Le Conseil de l’Union européenne va se réunir le jeudi 21 mars pour débattre du Brexit et on s’attend à ce que Mme May demande que la date butoir du Brexit, prévu pour le 29 mars, soit reportée. La teneur de la prolongation qui sera demandée dépendra probablement de ce qui va se passer au Royaume-Uni dans les prochains jours; si je me fie aux récents événements, j’ai l’impression que Mme May va devoir demander une prolongation plus longue. Cela étant dit, on ignore si une prolongation lui sera accordée; le négociateur en chef de l’Union européenne, Michel Barnier, se demande s’il est utile de retarder la sortie de la Grande-Bretagne au-delà du 29 mars et a affirmé que le gouvernement britannique devrait justifier toute demande de prolongation. Il va sans dire que l’histoire est loin d’être terminée et que les enjeux sont très gros cette semaine.

 

  • Fed : La Fed va se réunir le mercredi 20 mars et c’est alors qu’on verra si les pourparlers entourant la fin de la normalisation du bilan progressent. Maintenant que les marchés sont emballés par la perspective d’une autre « cure de la Fed », certains seront déçus si les pourparlers n’aboutissent toujours pas.

 

  • Banque d’Angleterre : La Banque d’Angleterre va se réunir le jeudi 21 mars. Il me semble extrêmement peu probable qu’on assiste à un changement de politique à ce stade-ci, mais je m’attends à ce que la Banque d’Angleterre réitère son intention d’intervenir rapidement si le dossier du Brexit sème le chaos.

 

Bref, j’ai l’impression que les banques centrales vont une fois de plus démontrer leur aptitude à prévenir le chaos géopolitique et nous rappeler pourquoi elles ne devraient pas être politisées.

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